社會工作與政治

Mark Drakeford

在一本討論社會工作的書裡夾一章談政治幹嘛？難道社會福利不是極少數縮小政治分歧，而非擴大差異的題目之一嗎？有誰會反對我們應該幫助最需要幫助的人這個主張？這麼說吧，這一章的目的在證明，上述問題所包含的觀點乍看之下簡單明瞭，但在更仔細檢驗下，幾乎全變得比想像中來得複雜和眾說紛紜。社會福利和社會工作遠非各派思想去異求同之處，反而成為一些最南轅北轍的思考社會的觀點爭辯政策和實務的擂臺。

從事社會工作的人如果聲稱自己超乎或不涉及政治，不啻是自動放棄一套立即可以派上用場的概念工具，在今天這樣複雜的實務世界裡，這些工具是依理行事所必需。「非政治」的聲明本身就是一種政治立場，吐露不少做此聲明的組織和個人真正的想法。

這一章談的「政治」是一個廣義名詞。基本上，此處討論的議題與意識形態（ideology）有關。它牽涉一些基本問題，如社會的組織；個人
與國家的關係；何以有些行為被視為合法，其他行為卻不合法；政府做哪些類政策抉擇，實際又提供什麼服務等等。在社工員的現實世界，這些意識形態問題很少這樣赤裸裸的展現出來。相反的，它們披上比較平凡的外衣，隱藏在各種法規、決策和權力的背後，比如法庭處理青少年問題的規定，社區照護服務收費的決策，或基於精神病理由拘留人的權力。

此外，所有這類日常決策都是在特定組織背景下做出來的。討論地方政府委員會的架構，或劃分健康服務與社會服務的界線，可能很難激起熱烈辯論，可是從這類政治問題的決議中，卻衍生各式各樣的後果，對社工員及其案主造成直接衝擊。

因此社會工作與政治之間是一種複雜的關係，而且在很多不同層次上運行。首先，社會福利服務是在政治環境正中央籌畫和提供的。政策是在不同政治背景下形成，由大英聯合王國四個地方自治政府各自制訂，包括威爾斯國民大會、蘇格蘭國會執行委員會、北愛爾蘭議會和倫敦的國會。這些機構的政治決策方向不一，影響從決策中產生出來的政策。

其次，至少法定服務是在地方市政局（local councils）的政治脈絡中提供。舉凡資源分配、服務地點、特定功能組織等決策，都是地方當局議員的政治取向和組合成分的產物，在中央政府以各種名義擬定的策略架構內運作。本章將辯證基層社會工作的日常業務受到地方政治脈絡高度影響，提供給個別案主的服務水準和類別也同樣受到影響。

其三，本章將說明社會工作本來就是一種政治活動，從根本上牽涉一系列權力關係，並依據如何處理這些權力關係的各種競爭觀點來進行。社工員花很多時間介入家庭，家庭裡的權力關係，如親子關係，是許多議題的根源，而這些議題正是社會服務安身立命的基礎。一個人除了家庭關係之外，通常還會與外在世界捲入一系列其他關係，所有這些關係都有一個構成權力的面向。社工員兼掮客（social-worker-as-broker）花大量時間在個人與學校，或醫生，或房屋署之間居中斡旋。在所有這些接觸中，社工員絕非不帶一點權力色彩。例如，從事兒童福利或精神健康工作的公職社工員，係代表國家行使直接和實質上的權力。這類權力反映一種對社會關係的看法，基本上受到政治左右。
意識形態與中央政府

當代社會福利的行為者（actors），不論政策制訂者或實務工作者皆然，最慣常面對的危險之一是，新奇性（novelty）永遠顯得比延續性（continuity）來得急迫和重要，前者的意思是立即改變，後者的意思是移動或消失速度比較緩慢的長期趨勢和理念。為了方便討論起見，我建議把社工人員從事的活動看成發生在幾個長期糾纏不清的意識形態爭議的交會點上，而在爭執過程中，一派與另一派之間的界線忽前忽後移動，就像勢均力敵的兩隊拔河隊在進行一場永無止境的比賽一樣。下面列出其中一些爭議。

政府：助力或阻力？過去一百五十多年來─有些人說更久─英國和愛爾蘭的社會政策基本上一直處於兩派勢力拉鋸戰中，一派相信國家性本善，應積極協助人民生活，另一派則認為國家性本惡，為害的可能性大過於行善，而且它有得寸進尺、步步進逼私人生活的傾向，故應嚴加抗拒。在現代時期，後1945年代的福利國家是第一派觀點最明顯的代表作，而1980年代柴契爾政府「縮回國家邊境」（roll back the frontier of the state）的雄心則屬於第二派。

民營或公共福利？這個糾結的意識形態分歧出於兩派對立觀點，一派相信社會福利最好由民間提供，另一派則認為公共福利優點較多。相信民營福利的人強調家庭角色和在地性。他們提醒我們，在我們社會，大部分「照顧」是家人、鄰居和朋友守望相助的結果。此派論者表示，當親朋好友的照顧不能滿足需求時，個人應該擁有盡可能最大選擇去尋找和取得他們喜歡的服務。經過這樣的分析，市場遂脫穎而出，成為唯一可以有效提供選擇的地方。此派觀點認為，在市場上，大量民間供應者會互相競爭，基於價格和服務品質來吸引購買者。

另一派則相信依賴民營福利只會複製及加深既存的社會不平等。例如，選擇私人托兒服務的能力，完全取決於有沒有錢購買這種服務。擁有穩定家庭和生財管道的人，就有能力利用這類私人優勢來造福自己。至於那些沒有穩定家庭和財力不足的人，則會發現自己處於每下愈況的劣勢。因此，此派論者表示，公共福利遠遠優於民營福利，因為公共服務可以做到真正全民共享，可以保證公平和品質。
這些迥然不同對政府及服務的看法，意味著社會工作自創始以來，一直感受到政治的直接衝擊，就其意識形態而言。衝擊的實際效應有時強些，有時弱些，隨著意識形態潮流起伏。過去五十年來的社區照顧安排便是一個直接例子，顯示社會工作背後的政治理念如何可以浮出表面，衝擊著社工員提供的服務和他們每天從事的活動。

社區照顧政策從一開始就獲得政壇不分黨派大力支持。第一個使用「社區照顧」一詞的人是保守黨衛生部長Sir Derek Walker-Smith，在他提出下議院法案的時候，該法案後來通過成為1959年精神健康法（Mental Health Act 1959）。1960年代，一連串發生於精神病院的醜聞，給這個政策帶來更多動力，加速將精神病患照顧工作從機構移轉到社區。1969年的艾麗醫院調查案（Ely Hospital Inquiry），是由一位政壇新秀保守黨律師Geoffrey Howe主持，調查報告呈交工黨大臣Richard Crossman。Crossman的反應奠定了基礎，繼任的保守黨大臣Sir Keith Joseph遂於1972年提出白皮書：《改善對弱智人士的服務》（Better Services for the Mentally Handicapped）。1976年工黨重新執政，Barbara Castle接續發表白皮書：《改善對精神病患的服務》（Better Services for the Mentally Ill）。

兩黨在1960、1970年代提出的計畫，基本上都是依循1945年福利國家模型，該模型認為政府能夠做相當長期的計畫，而且能夠擬定政策和方案，交由其他單位─在這個例子裡主要是衛生和社會服務部門─負責實施。Parton（1994a, p. 97）指出，這個觀點乃基於一個信仰，即「社工員的利益，乃至國家的利益，與他們想要幫助的人的利益即便不是完全一致，也是非常接近」。

這個意識形態休兵狀態，在1980年代起了很大變化。那十年的柴契爾政府，對於國家本身及其代理人的適當角色和職責，抱著截然不同的看法。在照顧供給方面，新的重點放在家庭的角色，以及志願和非正式的網絡上。地方政府部門隨之改組，以反映新的安排。市政局變成實質上的服務購買者，由其他人供應服務。至於供應性質則交由新的市場決定，在此市場上，志願和私人機構競標地方政府合同，以便執行工作。社工員不可不瞭解這個變化的含意，因為它根源於不信任他們的行業及他們的專業精神。新右派對公僕和公共服務一概不信任，但在福利事宜上，這個意識形態立場的政治刀鋒特別銳利，毫不留情的砍向個人和家庭，通常是對經濟不起作用和公共預算的純消費者，而非貢獻者。

新工黨執政後，福利政治脫離柴契爾和梅傑政府時代一切以新自由主義為依歸的做法。反之，1997年上台的新政府自吹自擂在處理社會政策事宜上，特別是社會服務，沒有意識形態教條。在政策制訂上，布萊爾政府不偏袒任何一種意識形態立場，反而採取一種「管它什麼有用就好」的務實態度。然而，如此明顯的規避政治和意識形態，本身就是一種意識形態，雖然「管它什麼有用就好」所展現的中立性，可以讓政客用優雅的身段處理一些困難的道德或財政問題─把難題扔給「專家」去解決。Harrison（1998, p. 21）描述在健康領域這個做法「不但可以把問題留給實證醫學去解決，而且經由授權醫生做潛在上不受歡迎的決策，還可以分攤責任。這對定量配給措施（rationing）在政治上被接受的可能性大有幫助」。

在社會工作領域，「管它什麼有用就好」的趨勢也越演越烈。在這裡迴避意識形態的做法與定量配給的關係不大，反而與道德的關係較大。如果一個解決方案「有用」，那麼像自由、人權之類的議題就不必再吵了，用一句小題大作或無關宏旨就可以擋回去。例如，Jack Straw擔任內政大臣時，宣布將電子追蹤系統的年齡下限放寬到十歲，他以這個方法已通過「成功試驗」來合理化此舉，而且對這項措施引起的道德或意識型態疑慮不置一詞，反而引述一份內政部自己進行的「試驗評鑑報告」（Hansard House of Commons Written Answers, 20 November 2000, Column 100W）來回應各方批判。

這種心態不限於部長級官員。有些社工人員和政府一樣，也宣稱他們的活動不受政治影響。這種把社會工作當做一套技術，可以用「證據」來證實的觀點，近年來甚囂塵上。但是，誠如Kilty暨Meenaghan（1995, p. 446）所指出的，技術官僚和管理掛帥的觀點，可能造成捨本逐末的後果，忽略了社會工作是一種有目的的活動，而此目的與促進改革有關。兩位作者表示，改革方向代表社會工作信奉的價值觀，而且「它也受到社會工作運作的政治環境影響」。下一節我們檢視在英國和愛爾蘭大部分社會工作運作之地─地方政府架構之內，藉此探討政治、行政環境與社會工作實務之間的關聯。

行政機構和地方政府

中央政府可以從不同途徑形塑社會服務的政治環境，最重要的一個是改變地方政府的結構。它所選擇的組織形式，反映該政府或甚至政壇權威人士的意識形態取向。例如，Craig暨Manthorpe（1998, p. 190）追溯保守黨政府於1990年代進行改革的緣由如下：「目前進行的政府組織改造工程起源於1990年保守黨黨魁選舉，當時Michael Heseltine在政見中包括一項對地方政府改造的承諾⋯⋯組織再造的論據並沒有經過任何理性政策發展過程」。

這類改變對社會工作的重要性不言可喻。中央政府層次的政治決策，決定了地方當局提供社會服務時的型態和規模。這兩個因素都很重要。Heseltine那輪改革做成的決議之一是，將地方政府改成兩種型態：一種是單一權力機構，換言之，在既定區域內由市政局提供一切服務；另一種是兩級權力機構，由郡政府和區政府劃分服務範圍。兩種模式各有各的支持者和反對者，兩派攻防激烈。對社會工作服務而言，單一體系最大的好處據說是一致性和清晰度，因為地方政府一切相關服務全歸在同一個市政局的控制下。

遺憾的是，這種地方政府型態的缺點往往在它的規模，因為單一權力機構管轄的人口通常不多。單一權力機構如西威爾斯的Ceredigion市，人口只有67,000人，非常特殊形式的需求在當地可能難得出現一次，社會服務人員能有多少機會取得處理這類需求的專門技術？由此可見，表面看來天高皇帝遠的政治決策，可以對最基層的社會工作活動造成非常直接的衝擊。

市政局一旦成立，就有責任提供中央政府主管單位頒佈的社會服務。在大布列顛各邦，中央政府是政策制訂者。這個層級的政府不可能自己提供送餐服務，或陪托兒所裡的弱小兒童玩耍，或傳授精神病患謀生技能。服務的提供落在地方政府身上；可是提供的能力卻被中央政府的行動限定。舉例來說，上述地方政府組織再造計畫，已導致社會服務部門人才嚴重流失，因為許多資深人員趁行政區重劃的機會提前退休。中央政府提供的經費也明顯衝擊市政局提供服務的能力。

不過，千萬別以為地方政府的政治性格對各地社會服務的設計和提供毫無影響。實則，如Parton（1994, p. 107）所言，我們必須從一個比組織架構廣闊得多的角度，去了解社會服務的變化與更廣大政治變遷之間的相關性。1980、1990年代減少直接提供服務和增強市場功能的趨勢，與「從社團主義中央集權制度（corporatist centralism），邁向更分散和分裂的極小國家體制的普遍趨勢」方向一致。

社會服務

以上從意識形態、政府和行政機構的直接政治脈絡探討社會福利，社會工作服務的設計和管理乃出於這些脈絡。但是，服務的提供呢？我們憑什麼認為基層社會工作是一種政治活動？

下面我們將說明，社會工作受到不同目的驅使，這些目的一向高度意識形態，並因此引起高度爭議。有些人基於某種「科學中立」的訴求，否認社會工作存在意識形態，但他們的否認一向另有所圖，以為避而不談意識形態，就可以迴避社會福利供給與生俱來的壓力。在美國，社工員是技師（social-worker-as-technician）的觀念被發揚光大，Mills（1996, p. 394）認為有些新右派（New Right）擁護者，包括一些出身社會工作的人，之所以主張照顧管理策略，把服務使用者「刻意驅趕」至「絕望之境」，是為了逼他們盡更大努力掙脫國家援助和福利依賴的桎梏。在此情形下，Mills（1996, p. 395）表示，社工員不僅捲入意識形態之爭，而且還是那場爭議的參賽者，其行動若非支持就是反對流行的正統觀點。

在英國和愛爾蘭，Harris（1997, p. 28）提出相同的觀點，他表示「社會工作需要應用社會和政治理論，於一大堆複雜和有時根本解決不了的問題上」，他還說社會工作是「當代政治之子」。下面兩個當代例子，足以說明此一線性關係的大致情形。

第一個也是最基本的例子是，社會工作常年處於兩股拉力緊繃的情況下，一邊是它對個人的責任，另一邊是它對社會的責任。用極度簡化的說法來講，社工人員可以分成兩派，一派認為自己的首要任務是改變個人以滿足社會需求，另一派則認為自己在改變社會以滿足個人需求。實際上大部分社會福利工作處於兩個極端之間的混亂地帶，不過，上述二分法雖然誇張，的確描繪了一條區分不同形式實務的基本斷層線。二次大戰剛結束那段時期，基於福利國家一出現，貧窮和取得基本服務的問題便可迎刃而解的信仰，社會工作的主軸似乎是設法讓「苦主、壞蛋和瘋子」（sad, bad and mad）更好地「適應」一個本性善良的社會。1960年代，隨著貧窮被「重新發現」，加上政治逐漸趨向激進主義，個人道德逐漸趨向自由主義，社會工作的主流觀點也隨之改變。「激進社會工作」，基本上是馬克斯主義信徒，呼籲社會福利的工作者和案主聯合起來挑戰既得利益，向有權者奪權，重新分配權力給無權者。即使一些不大前衛的圈子，也主張社會工作應該從專為適應不良者服務的邊緣地帶移到主流。1968年西伯姆委員會（Seebohm Committee）建議成立「全民」社會工作服務，讓尋常老百姓使用社會服務像看醫生或上學一樣正常。那個時代的精神強調人民有權獲得服務，服務乃代表個人動員資源，而不是僅僅幫助他們適應個人處境而已。

1970年代初期的西伯姆改革，代表的或許可以說是社會服務在二十世紀後半段的顛峰。第二個說明政治與社會工作之間線性關係的例子，剛好出現在這段時期。1973年社會工作界發生一起改變歷史的重大事件，扭轉了社會大眾長久以來對一個議題或行業的觀感。事情是一名叫瑪麗亞．柯威爾（Maria Colwell）的兒童死亡，導致一項公開調查，調查結果斬釘截鐵將這個孩子的命運歸罪於社會工作。調查得出的結論是，社會工作服務一方面無能，另方面又像基本教義派一樣死守著一個特定理論模型。結果是，不管瑪麗亞本人多不願意，不管調查報告稱之為「普通常識」的證據多麼確鑿，瑪麗亞還是被送還給她的生母。回家之後，鄰居和其他人一再提出警告，卻被社會工作部門當做耳邊風，直到悲劇發生─仗著後見之明，調查報告對這個結局的評語是：原本可以避免。

柯威爾調查案的處理方式，就黨派立場而言不能算是「政治性的」，但由於對事實真相理解不同而引發的爭議，卻是高度政治性的。當時社會服務部大臣是Sir Keith Joseph，他是保守黨，相信貧困代代相傳的「傳輸」理論。根據這個理論，社會上大部分的弱勢和不平等之所以長久存在，原因不在大規模的勢力，如經濟不平等、失業、惡劣住所等等，而在於某些社會階級養育子女的方式，經由代代相傳，將上一代的錯誤和缺陷傳給下一代。根據這個世界觀，社會工作應針對個人，而非結構，目的在幫助或迫使那些生活方式已證明有礙進步的人修正他們的生活方式，否則即冒著子女被帶走的風險。

柯威爾案促使社會工作的意識形態焦點進一步輪轉，但它更大的後遺症是讓這一行從此染上一個名聲，也就是1980、1990年代常說的「政治正確」（political correctness）。柴契爾夫人主政時代，社會工作訓練和實務特別重視所謂的「反歧視性」或「反壓迫性」實務。社工員奉命「對抗」任何基於種族、性別、性取向、身心障礙等等的歧視，只要它們有可能妨礙案主進步。儘管這些措施成了右派媒體評論家方便的箭靶，但矛盾的是它們居然會出現在新右派主政時代，這個矛盾現象可以從它們尊奉新自由主義者念茲在茲的機會平等來解釋。根據這個信條，一個社會最進步的時候，是它的成員各憑努力和功勞來競爭的時候。種族、性別等問題，不可以做為評價一個人的單獨標準，評估一個人應根據其行為，而非外表。仔細閱讀這段時期的官方機構文件，例如社會工作教育暨訓練中央委員會的文件，不難發現此一主流觀點與社工員奉命採取的反歧視行動關係密切。但另一方面，這些信條若不是被批判，就是很容易被擴大解釋為一種截然不同的平等，即結果平等，而非機會平等。從這一章的角度來看，這個爭議的重點在說明政治與社會工作如何跨越時間，在各種議題上，始終緊密相連。

結論

這一章著重於外在機構對社工人員奉命執行的職責性質和執行方式，所造成的政治衝擊。當然，另一種政治也對實務造成重要影響，那就是這個行業本身的內部政治。社會工作的特徵無疑是實務工作者和學者對於這種工作本身的性質，從社會工作究竟算不算一種「專業」，到它能不能簡化為一套機械化的「適任能力」，經由這套能力去實踐社會工作機構的要求，總是辯論不休和爭執不下。至於社會工作的技術，同樣存在不同觀點，不管是特定個案採取哪個行動方向最好，或甚至證據本身，都會引起爭論。

這些內部辯論與外界關切有一個共通之處，就是儘管這些討論可能顯得晦澀難懂或太學術性，但它們大部分屬於意識形態性質，受到關於當前社會本質是什麼的基本觀念影響，而此觀念基本上是政治性的。此外，這類討論的後果也是政治性的，因為它們會改變權力分配，不論是員工與雇主之間，不同服務提供者之間，或服務提供者與使用者之間的權力分配。換言之，在社會工作從事的一切活動中，政治考量既形塑環境，也形塑結果。這一章主要目的在指出，社工員必須了解那個形塑過程，以及它對我們希望從事哪一種社會工作，希望成為哪一種社會工作者，所造成的直接衝擊。
(摘自《社會工作概論》，群學出版有限公司2005.08出版）